Учитывая, то главное, что большинство экономистов знало о "развивающейся стране", а именно - её низкий ВВП на душу населения, не удивительно, что новой целью экономики развития было обеспечение роста ВВП на душу населения. Чтобы обеспечить аналитическую поддержку размышлениям о политике, в 1950 - е годы возобновился интерес к экономике роста, с возникновением важных теоретических достижений (включая модель Солоу-Свона, обсуждаемую далее в Главе 8). Однако в течение примерно пятнадцати лет после Второй мировой войны опасения связанные с неравенством распределения доходов поначалу преуменьшались как второстепенные факторы сопутствующие экономическому росту. И любые опасения по поводу неденежных аспектов благосостояния были отнесены к набору вещей, о которых экономический рост позаботится в будущем.
Существование значительной части населения в условиях крайней нищеты и высокая степень неравенства в развивающихся странах привлекало значительное внимание научной общественности со времени второго просвещения по вопросам бедности. Некоторые ранние оценки по-прежнему не вселяли оптимизма в отношении возможностей быстрого или справедливого экономического роста в развивающихся странах (Например, Ahluwalia et al. (1979, 299) утверждали, что "не только экономический рост беднейших страны идёт относительно медленно, но и процессы роста таковы, что в большинстве таких стран доходы бедных растут гораздо медленнее, чем усреднённые доходы"). Индустриализация и урбанизация в конечном счете стали широко рассматриваться как, в лучшем случае, смешанное благо для бедных развивающихся стран (Ярким примером был бестселлер Маркандайи (1955) "Нектар в сите", который описывал несельскохозяйственный экономический рост - когда фабрика строящаяся рядом с деревней главных героев романа, бедной сельской семьи - стала скорее источником угрозы для средств к существованию, чем путём выхода из нищеты). Многие люди пошли ещё дальше, придя к выводу, что рост ВВП мало помогает бедным людям, игнорируя тот факт, что тип роста, поощряемый политикой раннего развития, мало способствует поддержке сельского хозяйства, где в основном и сосредоточены бедные, и не поддерживает трудоемкое несельскохозяйственное развитие.
Внимание западной общественности к растущему числу бедных в "третьем мире" усилилось во время второго просвещения о бедности, с увеличением иностранной помощи (тема Главы 9). Среди экономистов Дадли Сиерс (1969) был основным сторонником более пристального внимания к распределению богатств и бедности в частности. В своем предисловии к обзору развития Всемирного банка за двадцать пять лет, первый главный экономист банка Холлис Ченери (Hollis Chenery, 1977, стр) описывал следующие изменения привлёкшие его внимание:
Трудность попыток проведения социальных изменений и одновременного увеличения экономического роста в условиях 1950-х годов ... привело к акцентированию внимания на увеличении ВВП как меры успеха в экономическом развитии. Этот подход ...в настоящее время заменён более сложной формулировкой социальных целей, в которой признается, что экономический рост является необходимым, но недостаточным условием социального прогресса и что следует уделять более пристальное внимание благосостоянию беднейших групп населения.
В то время как низкий ВВП на душу населения был первым источником количественных данных, доступных новым экономистам в области развития, то, что они видели на местах в развивающихся странах, было крайней нищетой. Акцент на экономическом росте можно было бы оправдать, если бы он приводил к сокращению бедности. Но в этом не было уверенности. Было много споров о том, будет ли экономический рост действительно сокращать бедность (Сравните, например, Адельмана и Морриса (1973) с Ахлувалией (1976); первые утверждали, что экономический рост безусловно будет означать рост бедности (а также неравенства) в бедных странах, в то время как вторые соглашались, что экономический рост будет иметь тенденцию увеличивать неравенство, но не настолько, чтобы уровень бедности не падал вместе с ростом экономики). В свое время сложился консенсус, что "экономический рост необходим, но недостаточен для сокращения бедности" (как в приведенной выше цитате из Ченери). Действительно, это стало чем-то вроде мантры в основных кругах обсуждающих экономическое развитие с 1990-х годов (включая Всемирный банк). Строго говоря, это никогда не было правильным. Поскольку доходы и богатство всегда могут быть перераспределены (даже в бедных странах, где неравенство чаще всего велико), экономический рост логически не является ни необходимым, ни достаточным условием для сокращения бедности. На самом деле подразумевалось, что рост экономики создает потенциал для сокращения масштабов бедности при условии, что он сопровождается условиями (включая политические), необходимыми для обеспечения того, чтобы бедные мужчины и женщины могли участвовать в этом росте экономики и вносить в него свой вклад. Мы подробно вернемся к этим вопросам в третьей части книги.
Начиная с 1980-х годов многие экономисты активно уделяли повышенное внимание проблемам глобального сокращения масштабов нищеты, уделяя особое внимание бедным странам, где эти проблемы были очевидны и серьезны по любым абсолютным стандартам. Доклад Всемирного банка (1990a) о мировом развитии (WDR), озаглавленный "бедность", оказал влияние на политические круги в области экономического развития, и вскоре после этого "мир, свободный от нищеты" стал главной целью банка (в немалой степени в ответ на этот доклад и последующие усилия сотрудников банка по практической реализации его идей). В 1990-е годы последовало большое количество эмпирических исследований по проблеме бедности, чему способствовал ряд работ, которые содержали полезные для практиков объяснения соответствующей теории и методов (Примеры включают Ravallion (1994b), Sadoulet and de Janvry (1995), Deaton (1997) и Grosh and Glewwe (2000).
Этот период ознаменовался расширением круга рассматриваемых направлений политики, особенно в развивающихся странах. Действительно, к 1990-м годам, похоже, ничто на политической арене не было запретным для обсуждения последствий бедности. Это также принесло новую опасность, поскольку без четкого соответствия политических инструментов этим целям существовал риск политического паралича; если каждая политика должна преуспевать в достижении каждой цели, то все политики могут считаться неудачными, но если каждая из них преуспевает только в отношении одной или нескольких целей и наносит небольшой ущерб в других местах списка целей, то весь пакет мер может сработать очень хорошо. К счастью, чтобы направлять эффективные политические действия, можно часто доверять экономическому анализу и здравому смыслу, при признании компромиссов.
С точки зрения двухсотлетней давности к концу двадцатого века в политическом мышлении о бедности произошел полный переворот. Вместо того чтобы рассматривать нищету как необходимое условие развития, ликвидация нищеты стала рассматриваться как главная цель развития.
В основе эволюции нового мышления о бедности, кратко изложенной выше, можно выделить четыре попытки сбалансировать мышление в области развития, ориентированное на экономический рост. Все эти усилия, предпринятые в 1970-х и 1980-х годах, оказывают продолжительное воздействие и сегодня.
Во-первых, новый акцент был сделан на сельском хозяйстве и развитии сельских районов. Многие наблюдатели утверждали, что государственная поддержка сельского хозяйства является нецелесообразной, учитывая, насколько бедны фермеры, что объясняется низкой урожайностью, получаемой ими. Однако другие стали утверждать, что низкая производительность фермерских хозяйств была вызвана рыночными и другими институциональными неудачами - отсутствием знаний, отсутствием доступа к кредитам и страхованию, а также, возможно, скачками на рынке земли. Неудачи на кредитном и рисковом рынках стали активной темой исследований в области экономики развития (Хороший обзор литературы до начала 1990-х годов можно найти в Besley (1995b). Подразумевалось, что политика, направленная на устранение этих недостатков или их компенсацию, может принести большие выгоды. И эти выгоды были бы благоприятны для бедных людей, учитывая, что подавляющее большинство бедняков в мире жили в сельской местности. Хроническая бедность и низкая производительность труда стали рассматриваться как совместно обусловленные ограничения, с которыми сталкиваются бедные люди.
С точки зрения более широкой экономической перспективы ряд экономистов в области экономического развития также подчеркивали важность роста производительности сельского хозяйства для успеха индустриализации в странах, с преимущественно закрытой экономикой и ограниченным капиталом. Индустриализация требовала более крупной и хорошо накормленной промышленной рабочей силы, перетянутой из сельского хозяйства (Заметим, что Льюис (1954) признавал важность сельскохозяйственного роста, хотя его основная теоретическая модель этого не показывала. В важной теоретической работе Раниса и Фея (1961) подчеркивалась необходимость сельскохозяйственного роста в расширенной версии модели Льюиса. Однако более широкое осознание важности этого момента, по-видимому, возникло только через десять лет). Таким образом, если мы хотим увидеть процесс промышленного развития в интересах бедных, должна вырасти производительность сельского хозяйства.
Выступление в Найроби в 1973 году тогдашнего президента Всемирного банка Роберта Макнамары ознаменовало восстановление равновесия в основных направлениях развития сельского хозяйства и сельских районов. Книга экономиста Майкла Липтона (1977) оказала большое влияние, указав на значительные предубеждения городского мышления того времени. Эффективность и справедливость были аргументами выдвинутыми в пользу боʹльшего акцента на развитие мелких фермеров и земельных реформ способствующих перераспределению земли, основанных на эмпирических наблюдениях, что производительность сельского хозяйства (производительность на акр), как правило, выше на небольших фермах (Это было продемонстрировано Берри и Клайном (1979) и в значительной степени доказано тщательными исследованиями Бинсвангера и др. (1995), а так же Липтоном (2009). Исследования этого периода также выявили степень эксплуатации бедных фермеров правительственной политикой, например, через монопсоническую (монопсония - рыночная ситуация, в которой один покупатель в значительной степени контролирует рынок товаров и услуг, предлагаемых многими потенциальными продавцами. Микроэкономическая теория монопсонии предполагает, что один субъект имеет рыночную власть над всеми продавцами как единственный покупатель товара или услуги. Это власть, аналогичная власти монополиста, который может влиять на цену покупателей в монополии, где несколько покупателей имеют только одного продавца товара или услуги, доступного для совершения сделок) власть советов по маркетингу в Африке (Большое влияние оказал том Бейтса (1981). В 1970-е и 1980-е годы экономисты внесли большой вклад, в том числе в процесс принятия решений мелкими фермерами, системы землевладения, распространение технологи, и сельскохозяйственное ценообразование и торговлю (Исследование под редакцией Рейнольдса (1975) включало в себя ряд материалов).
Второе восстановление баланса также началось в начале 1970-х годов, когда в мышлении о экономическом развитии большее внимание было уделено "неформальному сектору" - концепции, которая стала играть центральную роль в деятельности Международной организации труда (Термин "неформальный сектор" был введен в 1972 году в докладе первой миссии Международной Организации Труда в Африке (МОТ 1972). См.Bangasser (2000). Определения варьировались, но неформальность чаще всего означала, что отдельные агенты в значительной степени находятся вне досягаемости правительства для целей налогообложения или регулирования (Неявное налогообложение сельскохозяйственного сектора в целом всё ещё возможно благодаря действиям правительства, которые изменяют условия торговли, с которыми сталкиваются фермеры, такие как цены, которые они получают за свою продукцию на рынке). Политические дискуссии часто демонстрировали городской уклон в мышлении о неформальном секторе. По логике вещей, этот сектор был той частью экономики, которая находилась за пределами формального современного сектора. Учитывая очевидные отраслевые взаимосвязи, единственное оправданное определение сектора было по существу эквивалентно "традиционному сектору" Льюиса (1954): большое количество людей, занятых как в городской неформальной деятельности, так и в традиционном сельском хозяйстве, предпочли бы иметь работу в современном секторе, но не могли её найти. На современном этапе экономического развития таких рабочих мест для них было слишком мало. Симптоматичным был высокий уровень городской безработицы. Действительно, в соответствии с экономической моделью, которая стала известной - Харрис и Тодаро (1970) - высокий уровень городской безработицы может возникать в состоянии равновесия, учитывая жесткость формального рынка труда (к которому мы вернемся в Главе 8).
Одной из постоянных проблем политики является вопрос о том, что делать с неформальным сектором. Здесь взгляды радикально расходились. Некоторые политики сосредоточили свое внимание на необходимости расширения формального сектора, другие - на ужесточении рынка труда, а третьи - на потребностях неформального сектора, и поэтому их привлекала такая политика, как предоставление кредитов неформальным предприятиям или повышение производительности фермерских хозяйств. Политические дебаты были еще более омрачены осознанием того, что многие из тех, кто работает в неформальном секторе, отдают предпочтение именно ему.
Третье изменение баланса касалось пола. Женщины иногда прямо упоминались в основных текстах по экономике развития. Например, Льюис недвусмысленно признавал женщин частью избытка рабочей силы, который должен был быть поглощен растущим капиталистическим сектором, утверждая, что "одним из самых верных способов увеличения национального дохода является создание новых источников занятости для женщин вне дома" (Lewis 1954, 404). Со временем экономика развития стала несколько более осознанно относиться к гендерным вопросам. Однако более глубокое изменение в мышлении состояло в том, что гендерное равенство стало рассматриваться экономистами как нечто большее, чем просто нечто, имеющее отношение к росту ВВП. Начиная с 1970-х годов гендерные аспекты нищеты стали все более заметными в дебатах по вопросам политики в области экономического развития. Первая из серии всемирных конференций ООН по положению женщин состоялась в Мехико в 1975 году. Четвертая из этих конференций, состоявшаяся в Пекине в 1995 году, по общему мнению, стала поворотным моментом, особенно благодаря платформе действий, которая была единогласно принята 189 странами. Гендерное равенство стало общепринятым в основных трудах по экономике развития, таких как Всемирный банк (2001b), и это было темой (довольно запоздалой) 2010 года (Всемирный банк 2011), который указал на успехи в сокращении некоторых ключевых гендерных неравенств, включая основное школьное образование.
Здесь тоже шли споры. Например, споры об абортах в Соединенных Штатах распространились на развивающиеся страны благодаря политике Мехико (также известной как "глобальное правило кляпа"), введенной в Соединенных Штатах в 1984 году при республиканской администрации президента Рейгана, но отмененной последующими президентами-демократами Клинтоном и Обамой. В соответствии с этой политикой Агентству США по Международному Развитию (USAID) запрещено финансировать неправительственные организации в развивающихся странах, которые используют любые свои ресурсы (будь то полученные от USAID или нет), для предоставления консультаций по планированию семьи или информацию об абортах.
Сегодня гендерное равенство находится в русле политического мышления в области экономического развития, с всеобщим признанием (инструментальной и внутренней) ценности равных возможностей для получения образования и свободных экономических возможностей.
Четвертое изменение произошло в 1980-х и 1990-х годах, когда был сделан акцент на развитии человеческого потенциала. Конечно, вряд ли можно утверждать, что прежняя идея развития была в каком-то смысле "бесчеловечной" (Как отмечали Рист (1997) и другие). Не было споров о том, что показатели развития человеческого потенциала (как правило, ориентированные на достижения в области базового здравоохранения и образования), как правило, выше в странах с более высоким ВВП на душу населения. Было также решено, что существует экономическая отдача от школьного образования, что было подчеркнуто признанием экономической роли "человеческого капитала". Школьное образование для детей из бедных семей больше не рассматривалось как пустая трата государственных ресурсов, а скорее как необходимое условие экономического роста. Ведущие экономисты в области экономического развития пришли к выводу, что развитие человеческого потенциала имеет решающее значение для прогресса в борьбе с бедностью (а также повышения ВВП на душу населения). Одним из первых примеров был доклад о мировом развитии Всемирного банка (1980) под названием "Бедность и развитие человеческого потенциала". Акцент, который большинство восточноазиатских стран долгое время уделяли общим инвестициям в развитие человеческого потенциала, также стал признаваться к концу 1980-х годов в качестве решающего элемента их успеха, хотя роль некоторых других элементов Восточноазиатского пакета политик оставалась спорной (Для дальнейшего обсуждения см. доклад Всемирного банка (1993), Фишлоу и Гуань (1994) и Родрик (1994).
Это изменение баланса было связано не только с признанием большой ценности человеческого развития для ВВП, но и с его внутренней ценностью в сочетании с признанием того, что политика содействия развитию человеческого потенциала способствует улучшению общества при данном уровне ВВП на душу населения. Некоторые страны показали гораздо лучшие результаты по различным показателям человеческого развития, чем предполагалось по показателю их ВВП. В наиболее изученном примере давний акцент Шри-Ланки на базовых услугах в области здравоохранения и образования привел к значительному увеличению продолжительности жизни и других показателей развития человеческого потенциала по сравнению со странами с аналогичным уровнем среднего дохода (См. Sen (1981b). Основываясь на этом подходе была подготовлена серия докладов о Развитии Человеческого потенциала в рамках программы развития Организации Объединенных Наций в 1990 году, в которых ООН последовательно выступала за принятие государственных мер по содействию основам здравоохранения, образования и социальной защите в развивающихся странах, а не на сосредоточении внимания исключительно на росте ВВП.
Первоначально это четвертое изменение баланса было сформулировано (в основном экономистами) в терминах "базовых потребностей" (Особенно в работе Streeten et al. (1981). Идея здесь состояла в том, что можно было бы определить список основных потребностей (например, школьное образование, здравоохранение, чистая вода), и они должны были быть установлены в качестве приоритетов экономического развития.
Этот подход получил широкое обсуждение. Одна из проблем заключается в том, что в нем не было четкого определения целей, которым должны были служить эти потребности. Концепция "способностей" Сен (1980, 1985а) вскоре стала лучше определять цели новой школы человеческого развития (Вставка 2.1) (Для дальнейшего обсуждения этих вопросов с различных философских точек зрения см. Sen (1985a), Wiggins (1987, эссе 1), Alkire (2002) и Reader (2006). Её сторонники представили её как философски превосходящую формулировку "базовых потребностей", которые представлялись как более оперативные и прагматичные, чем концептуальные (Эта критика вполне может быть преувеличена; такие философы, как Уиггинс (1987) и Ридер (2006), осветили глубокие философские корни идеи базовых потребностей).
Были высказаны опасения по поводу появления патернализма в том, что "основные потребности" бедных людей определяют внешние агенты (в странах-донорах или международных агентствах), а не позволяют бедным людям делать это самостоятельно (См. например Alkire (2002). Эта озабоченность имеет основу, не в последнюю очередь в развивающихся странах. Подход Сена к возможностям или чему-то в этом роде снова рассматривался как предпочтительный. Защитники подхода, основанного на базовых потребностях, всегда могут опираться на ту или иную форму ограниченных консультаций с малоимущими при определении основных потребностей. (Появились"оценки бедности на основе участия", отчасти для того, чтобы выполнять эту роль). Кроме того, нельзя всегда поддерживать мнение о том, что бедные мужчины и женщины лучше знают, что отвечает их интересам. Риск быть патерналистом должен быть уравновешен риском "фетишизма свободного выбора" (Reader (2006, 344).
Менее патерналистский - и для большинства более приемлемый - подход состоял в том, чтобы сосредоточиться на обеспечении свободы каждого человека определять и удовлетворять свои собственные основные потребности так, как он считает нужным. Поскольку экономическая свобода, безусловно, является важнейшим условием (хотя и редко достаточным) для такой самореализации, такой подход вполне согласуется с акцентом на сокращение бедности по доходам. Черту бедности можно определить как стоимость набора основных потребностей (как это обсуждается далее в Главе 4). Тем не менее, человек считается бедным, если он не может позволить себе этот пакет, а не если он не может достичь одного или нескольких его элементов. Таким образом, роль комплекса основных потребностей заключается в том, чтобы помочь закрепить черту бедности.