написать

Дебаты о законах для бедных

 

К началу девятнадцатого века в Англии начались серьезные общественные дебаты по поводу законов о бедных (хотя о необходимости помощи бедным спорили, по крайней мере, с конца семнадцатого века). Напомним, что льготы по старым законам о бедных финансировались за счет местных налогов на владельцев недвижимости. К 1818 году требуемая налоговая ставка (известная как "бедная ставка") возросла в шесть раз по сравнению с уровнем середины XVIII века (Piven and Cloward (1993, 21). Самый сильный политический толчок к реформам исходил от землевладельцев, которые к этому времени стали преобладать в английском парламенте и, по-видимому, больше не беспокоились о надвигающейся революции (Lindert (2004, ch. 4). Недовольные этими законами ссылались на аргументы, выдвигаемые классическими английскими экономистами - критиками законов о бедных, в том числе и в Америке (Klebaner (1964). Отличия между "достойными" и "недостойными" бедными появились примерно в это же время и оказали влияние на политические дебаты (Gans's (1995, ch.1) Обсуждение ярлыков для бедных людей).

Это была важная дискуссия в истории мысли о бедности. Действительно, аргументы, которые мы слышим сегодня в пользу целевого направления прибыли, по-видимому, возникли в Англии примерно в то же время, хотя они, по-видимому, затем исчезли на некоторое время, прежде чем вернуться на передний план дебатов о социальной политике в 1980-х годах в Европе, Северной Америке и Австралии. Примерно в то же время в развивающихся странах начали пропагандировать оказание целевой поддержки. Поэтому интересно более подробно рассмотреть дебаты о законах о бедных, происходившие в Англии в 1830-х годах.

За первые несколько десятилетий девятнадцатого века значительно возрос спрос на помощь в соответствии с законами о бедных. Трудовая миграция в города, в ответ на индустриализацию, привела к тому, что округа были вынуждены финансировать растущие расходы на поддержку детей и пожилых людей. Все эти трудоспособные рабочие, высвобожденные от работы в сельском хозяйстве, не могли найти работу в городе, и безработные обращались к государству, чтобы оно помогло выжить им и их семьям. Серия неурожаев и рост безработицы после окончания Наполеоновских войн также увеличили спрос на оказание помощи бедным гражданам.

Объяснения растущего спроса на поддержку с политической точки зрения не были главной причиной этих дискуссий. Скорее всего, причиной этого были нежелательные поведенческие реакции на доступность помощи. Джозеф Таунсенд (1786, 17) в своей известной брошюре, "Рассуждения о законе для бедных", писал, что "эти законы, столь прекрасные в теории, способствуют возникновению зла, которое они призваны исправить, и усугубляют страдания, которые они призваны облегчить". Этому вторили многие другие, в том числе судья Тернор (1818). Выдающиеся экономисты-классики, в том числе Мальтус (1806, гл. 5 и 6) и Рикардо (1817), выступали за то, чтобы либо отказаться от законов о бедных, либо, по крайней мере, реформировать их, чтобы обеспечить лучшую адресность оказываемой поддержки (См. обсуждение взглядов Мальтуса и Рикардо на эту тему у Сандмо (2014). Видные наблюдатели, такие как Алексис де Токвиль (1835) (в своих мемуарах стремившийся объяснить, почему в Англии было так много нищих, несмотря на богатство страны) также утверждали, что законы о бедных были сдерживающим фактором для работы, так что они помогли создать проблему бедности, которую эти самые законы стремились решить. В основе этих аргументов лежали предположения о стимулах. Избавление общества от постоянного голода будет препятствовать труду, а налоговое бремя на класс землевладельцев будет препятствовать росту производства и инновациям в сельском хозяйстве (Townsend, 1786, sec. 5). Рикардо (1817, 61) предсказал (явно с огромным преувеличением), что расходы на обеспечение законов о бедных выйдут из-под контроля:

так как законодательная власть благожелательно намереваясь изменить положение бедных, ухудшила положение как богатых, так и бедных; вместо того, чтобы сделать бедных богатыми, законы рассчитаны на то, чтобы сделать богатых бедными; и пока настоящие законы действуют, вполне естественно, что фонд для содержания бедных будет постепенно увеличиваться, пока не поглотит доходы всей страны.

Мальтус утверждал, что законы о бедных поощряют ранние браки и высокую рождаемость (хотя можно было бы также выдвинуть контраргументы, что гарантированная поддержка старости снизит рождаемость). Также существовал моральный риск, когда помощь тем, кто чрезмерно рисковал и проиграл, поощряла бы чрезмерно рискованное поведение. Законы о бедных стали восприниматься многими скорее как причина бедности, чем как средство для избавления от неё. Аналогичные дебаты велись и о законах о бедных в Америке, с призывами к реформам и сокращении их растущей стоимости (Klebaner (1964).

Доказательная база едва ли могла быть достаточно значимой при утверждении, что поведенческие реакции на законы были важной причиной бедности, от которой они пытались избавится. Доказательства, по-видимому, были в основном основаны на ловком манипулировании эпизодами и характеристиками, с очевидно слабыми претензиями на подлинность; например, было ли заявленное большое количество злоупотреблений причиной или следствием бедности? Не было также широко признано, что невмешательство может также стать социально дорогостоящим - что проблемы неоднородного риска и асимметричной информации могут привести к тому, что частное страхование будет недоступно для бедных (этот экономический аргумент в пользу социального страхования не был хорошо разработан в литературе до гораздо более позднего времени, Ротшильд и Стиглиц (1976), и что незастрахованный риск может перекинуться на производственные и инвестиционные решения бедных мужчин и женщин таким образом, что это может помешать долгосрочным перспективам выхода из нищеты. Например, на фоне опасений, что облегчение труда приведет к сокращению предложения рабочей силы, утверждалось, что старые законы о бедных имели противоположный эффект, обеспечивая защиту от риска безработицы для мелких землевладельцев, рассматривающих возможность стать рабочими вместо продолжения работы в сельском хозяйстве (Solar (1995) выдвинул этот аргумент).

В то время как эффекты стимулирования и иждивение были естественными опасениями, экономические аргументы против старых английских законов о бедных вполне могли быть преувеличены, чтобы служить политическим целям (и это было не в первый и не в последний раз). "Доказательства" были слабыми, а аргументы - несколько односторонними, а многие потенциальные экономические выгоды игнорировались.

В 1834 году были проведены значительные реформы законов о бедных (включая отмену закона Спинхемленда). Расходы были сокращены с максимума составляющего около 2,5% национального дохода в 1830 года до 1% в 1840 году - резкое сокращение (Lindert (2013, fig. 1). Более широкое применение получили работные дома ("богадельни" в Америке). Они существовали уже давно и были элементом законов о бедных более ста лет (см. Кац (1986) и Ютте (1994) о истории богаделен/работных домов в Америке и Европе, соответственно). К концу XVIII века 1-2% населения Лондона искало помощи в, примерно, восьмидесяти работных домах (См. "Запись о работных домах в лондонской жизни", 1690-1800. См.также в работе Хиндла (2004, 176) обсуждение использования поощрений для работы в соответствии со старыми законами о бедных, в результате чего церковная ризница часто становилась "службой создания рабочих мест" (176). Работные дома существовали и в других странах Европы, включая Голландию, где в Амстердаме они возникли около 1600 года (Beaudoin 2006, 48). В таких романах, как "Диккенс" (1838), речь идет о коррупции в сиротских приютах и работных домах того времени). Их роль значительно расширилась после реформ 1834 года, чтобы обеспечить лучшую адресность, и новые работные дома девятнадцатого века в Англии, по-видимому, были ещё более неприятными и карательными местами, чем в прошлом (хорошо описано в "Лондонской жизни"). Заработки в работном доме выплачивались натурой, в виде жилья и пищи (в основном, кажется, каша), и были намеренно скудными, чтобы обеспечить самоцель; "все бедные люди должны иметь альтернативу ... быть измученными постепенным процессом в работном доме, или покинуть его как можно быстрее" (Диккенс 1838, 18).

Вполне возможно, что эта политика стала более целенаправленной в том смысле, что она исключила не бедных, но за счет сокращения охвата бедных слоев населения. Как писал Диккенс (1838, 18): "помощь была неотделима от работного дома и каши, и это пугало людей". Почти сразу же новые законы о бедных стали предметом социальной критики. Ограничивая бенефициаров работными домами, реформированная политика воспринималась критиками как обращение с бедными людьми как с преступниками. Условия содержания заключенных стали предметом особой критики, как известно, в первых главах "Оливер Твиста" Диккенса (1838). Распространенная критика в средствах массовой информации и литературе касалась бесчеловечного обращения с заключенными работных домов, включая скудное питание. Было много анекдотических упоминаний о коррупции, когда чиновники и местные поставщики брали свою долю от предусмотренных в работные дома ассигнований (Fowler (2007). И критика (начавшаяся почти сразу же) новых законов о бедных не ограничивалась только критиками социальной направленности, но глубоко проникла в руководящие круги Консервативной партии, включая Бенджамина Дизраэли (Himmelfarb (1984a, b). Реформы, проводившиеся под его руководством, получили широкую общественную поддержку, которой пользовались старые законы о бедных в течение трехсот лет.