В условиях, когда очень большая часть населения живет в хронической нищете и не имеет влияния на власть, неудивительно, что идее о том, что государство играет перераспределительную роль уделяется недостаточно пристального внимания. Эта роль, естественно, влечет за собой основной конфликт интересов между налогоплательщиками и работодателями (с одной стороны) и бедными семьями (с другой). Общественные усилия по оказанию помощи бедным всё ещё могут проявляться, когда выгоды перевешивают издержки. Однако само бремя помощи - измеряемое требуемой налоговой ставкой для небедных - будет высоким, если число бедных людей будет большим. И если у них будет мало власти чтобы повлиять на политику в свою пользу, способность государства к перераспределению, как средству смягчения хронической бедности, останется нереализованной.
Роль экономической поддержки была гораздо менее спорной даже в очень плохих условиях. Действительно, политика направленная на борьбу с бедностью - старая идея, если рассматривать её как условное и временное государственное перераспределение средств для защиты бедных людей от неблагоприятных событий - как социальную защиту, в отличие от содействия. (Во Вставке 1.7 объясняется это различие). Около 300 года до н. э., в "Артхашастре" (на санскрите означает "наука о материальной выгоде", хотя некоторые ученые предпочитают перевод "наука о политике"), известный индийский ученый и советник царской семьи, Каутилья обрушился с критикой на любого царя, который предпринимал действия, ведущие к обнищанию народа или не реагировавшего на потрясения должным образом. Главной мотивацией было, очевидно, не облегчение бедности как таковой, а стабильность королевства и стремление избежать захвата власти другим королем. У Каутильи были конкретные рекомендации по облегчению голода с помощью общественных работ. Цель состояла не в создании активов, а в том, чтобы обеспечить дополнительный доход бедным мужчинам и женщинам в трудную минуту. Это ранняя ссылка на важный класс программ "стимулирования безработных работать", к которому мы вернемся в Главе 10 (Еще раньше, около 500 года до нашей эры, Перикл в Афинах осуществлял крупномасштабные программы помощи, чтобы обеспечить бедных работой).
| Вставка 1.7 Защита и содействие Комплексная политика борьбы с бедностью (или комплекс мер) не только обеспечивает временное (хотя и потенциально важное) краткосрочное смягчение для защиты людей от негативных потрясений, но и помогает семьям навсегда избежать бедности. Это и есть роль политики в содействии. Вспомните идею ловушки бедности, когда некоторые люди застревают на нулевом уровне богатства, но все ещё зарабатывают достаточно, чтобы выжить. Даже когда они попадают в эту ловушку, более высокая заработная плата или цена их продукции увеличивает их благосостояние, а незастрахованные потрясения , например, заболевания - имеют противоположный эффект. Здесь есть место для политики социальной защиты, предоставляющей поддержку условного дохода государством. Такая политика может существовать и рассматриваться как достаточно эффективная, не меняя того факта, что бедные семьи застряли в ловушке бедности. Хроническая бедность может сохраняться с различной степенью временной бедности. Дополнительная литература: различие между защитной и стимулирующей ролями хорошей политики борьбы с бедностью объясняются Дрезе и Сеном (1989). Это различие получило дальнейшее развитие, включая меры защиты и поощрения, в работе Ravallion et al. (1995). Вторая часть посвящена вопросам измерения, а также различию между хронической и временной бедностью. |
Давняя точка зрения на роль политики борьбы с бедностью заключалась в обеспечении социальной стабильности. Рабочие семьи и, вероятно, большая часть формирующегося среднего класса были уязвимы к негативным потрясениям - потере работы, несчастным случаям и болезням. Такие потрясения могут привести к нищете и голоду, что может привести к возникновению ловушек нищеты. Также потрясения создавали неприятные издержки для небедных, главным образом (кажется) создавая повседневный дискомфорт для городских богачей из-за слишком большого количества нищих. Крупные потрясения также могут быть политически дестабилизирующими. Ограниченная социальная защита стала рассматриваться как важнейший элемент поддержания порядка и иерархии. Таким образом, фундаментальное неравенство было сохранено (частично) за счет обеспечения определенной степени защиты от потрясений.
Примечательно, насколько широко были распространены подобные этой точки зрения. Такой подход часто было виден в западной мысли, восходящей к Древней Греции, и в Восточной мысли; например, Конфуцианство подчеркивало роль благого управления в предотвращении нестабильности. Например, Чэнь Ян Ли (2012, 7) описывает взгляды известного конфуцианского ученого Сюньцзы (работавшего около 300 года до н. э.) о том, что "хотя правильная социальная организация предотвращает хаос и бедность, она также требует социальной иерархии и, следовательно, неравенства". Предполагалась неизбежность массовой бедности; задача состояла в том, чтобы управлять её, обеспечить стабильный режим.
В одном из ранних упоминаний современного представления распределительной справедливости Шарль де Монтескье (1748, 533) мимоходом упоминает идею о том, что государство "обязано каждому гражданину определенным образом обеспечивать надлежащее питание, удобную одежду и образ жизни, совместимые со здоровьем". Однако он, по-видимому, имеет в виду роль государства в защите от потрясений, и на следующей странице он прямо предупреждает о стимулирующих эффектах работы, таких как "временная помощь гораздо лучше, чем вечное содержание".
Господствующее ныне мышление уже давно поощряет ограниченную роль государства в социальной защите населения. В феодальной и рабовладельческой экономиках работодатель нес ответственность за обеспечение рабочих, которые вполне могли получить взамен подчинение и эксплуатацию, но были, по крайней мере в какой-то степени, защищены. Это не обязательно было альтруистическим подходом в каком либо аспекте; рабовладелец имел чисто эгоистический интерес в сохранении своей собственности, хотя это часто означало короткую и суровую жизнь для раба, охватывающую его продуктивные годы. Мировая работорговля в XVII и XVIII веках была настолько велика, что раба легко было заменить.
С возникновением современной капиталистической экономики роль защитника стала переходить к государству. Свободный рынок труда подвергает работников воздействию изменчивости спроса на протяжении всего делового цикла и делает необходимой адаптацию к меняющимся технологиям. Существует, по крайней мере, неявное признание ограничений свободных рынков в реализации страхования от рисков. Определенная степень государственной социальной защиты необходима по соображениям эффективности и обеспечения социальной стабильности. Но это роль, которая не оспаривает status quo распределения богатства. Это распределение рассматривалось его защитниками и поборниками социальной защиты как результат естественных процессов, которые включали в себя конкурентный рыночный механизм, и считалось что его нельзя было менять с помощью политики. Постоянная нищета это естественный порядок вещей, даже несмотря на то, что возникающие потрясения должны были в какой-то степени смягчаться. Действительно, воздействие потрясений, затрагивающих большое число людей, рассматривалось как угроза социальному порядку, а различные формы протеста возникали даже тогда, когда протест через урну для голосования ещё не был доступен для большинства людей (Пивен и Клоуэрд (1993) приводят хорошую описанную историю протестных движений в Европе и Северной Америке, которые возникли во время периодов массовой нищеты, таких как рецессии, и политические реакции).
Период XVI-XVIII веков ознаменовался появлением новой социальной политики в Европе, отчасти в ответ на рост "пауперизма" и бродяжничества (О бедности в этот период европейской истории см. Jutte (1994). На улицах крупных городов росло число переехавших и безработных трудящихся, а также нищих. Некоторые считали, что причиной тому были моральные слабости бедных мужчин и женщин, хотя более глубокие объяснения можно было найти в глубоких изменениях, происходивших в организации производства. Они включали в себя сельскохозяйственные преобразования - такие как британское движение за огораживание в XVIII веке, которое приватизировало большую часть общинных сельскохозяйственных угодий, - а это увеличило среднюю производительность сельского хозяйства, высвободив из сельского хозяйства излишнее количество рабочей силы, которая не могла быть полностью поглощена формирующимися городскими промышленными секторами. Эти изменения также сопровождались большей мобильностью, что, в свою очередь, сказалось на поддержке престарелых членов их семей.
Безделье нищих рассматривалось как серьезная социальная проблема. Сама их праздность была отвратительна. В середине XVII века влиятельный меркантилист Уильям Петти утверждал, что было бы лучше занимать праздных бедняков каким-нибудь совершенно расточительным способом - знаменитым примером Петти был проект общественных работ по перемещению камней Стоунхенджа на Тауэр-Хилл - чем оставлять их без дела (См. Петти (1662, 31). О вкладе Петти в экономику см. Ulmer (2004). На практике основной ответной мерой социальной политики были работные дома, финансируемые государством. Впервые они появились в конце шестнадцатого века. Идея состояла в том, что получатели пособий должны были согласиться на лишение свободы и были обязанны работать ради собственного обеспечения. (Великолепная) статья Википедии о работных домах описывает проделанную работу следующим образом:
Многим заключенным в работном доме были поручены такие задачи, как уход за больными или обучение, которое было выше их возможностей, но большинство из них были заняты в основном бессмысленной работой, такой как разбивание камней или удаление пеньки с телеграфных проводов.... Дробление костей, необходимое для получения удобрения, было той работой, которую большинство заключенных могло выполнять, пока правительственное расследование условий содержания в работном доме в Андовере в 1845 года не обнаружило, что голодающие работники сражались с другими животными за привилегию высосать костный мозг.
То немногое, что можно было производить, не имело достаточной ценности, чтобы покрыть расходы на содержание работных домов (Crowther (1981). Однако цель была не в этом. Политика работных домов была основана на преобладающем мнении, что бедность вызвана плохим поведением, которое можно контролировать и исправлять с помощью работных домов. С самого начала идея состояла в том, что работные дома будут "само-нацеленными", поскольку только самые обездоленные будут готовы к такому ограничению свободы, обеспечивая тем самым (как считалось) экономически эффективное средство уменьшения бедности (Thane (2000, 115). Эта идея само-нацеливания восходит, по крайней мере, к Древнему Риму, где субсидированный продовольственный паёк был доступен всем желающим стоять в общей очереди. (В Главе 10 мы вернёмся к обсуждению этой политики).
Хотя неопровержимые доказательства и отсутствуют, из исторических записей ясно, что уровень бедности в крупных городах Британии и Европы к началу XVI века вырос до социально неприемлемого уровня, выразившись в большом количестве нищих и бродяг. Возникла необходимость как в основах для осмысления политики направленной на борьбу с бедностью, так и в конкретных предложениях. В одном из ранних примеров влияния научной мысли на политику борьбы с бедностью Хуан Луис Вивес ([1526] 1999) изложил обоснование необходимости оказания помощи бедным и наметил план действий. Это было сделано по инициативе города Брюгге. Эссе Вивеса имело огромный успех - оно было переведено на несколько языков и описано Сидни и Беатрис Уэбб как "бестселлер своего времени" (Michielse and van Krieken (1990, 2).
В качестве первого шага Вивес предложил провести перепись бедных. Вооружившись этими данными, он предложил, чтобы всем бедным, но трудоспособным мужчинам была предоставлена работа, как частная, так и государственная. Он также советовал не разрешать иммиграцию, хотя и допускал исключения для беженцев от войны. Если человек не может заработать достаточно на работе, Вивес утверждал, что государство должно оказывать дополнительную денежную поддержку для удовлетворения основных потребностей (Вивес также беспокоился о душевнобольных, многие из которых были бедны, и его размышления на эту тему (разработанные в более поздней работе о психике) рассматриваются сегодня как важный ранний вклад в психологию).
Логическое обоснование Вивеса было основано на защите людей, а не средстве для самопиара. И речь шла в немалой степени о защите интересов богатых людей. Местная помощь помогла бы сдержать миграцию, которая грозила привести к нехватке рабочей силы и повышению заработной платы на местном уровне. Имелась также необходимость в буквальном смысле слова - защите богатых людей от бедных, причем редко упоминалось о необходимости гарантировать, что государственные учреждения также защищают бедных людей от преступности и насилия - речь шла о "полицейской охране бедных" (Michiels and van Krieken (1990). Бедность не сдерживаемая помощью угрожает социальной нестабильностью и болезнями. Обеспечение работой всех трудоспособных бедняков имеет решающее значение для национального единства и выживания государства. Защита состоятельных людей от болезней, переносимых бедными людьми, также была важной частью обоснования Вивеса (Michielse и van Krieken (1990) обсуждают предложения Вивеса и их обоснование в историческом контексте). Эта тема защиты небедных людей от внешних издержек бедности уже давно занимает видное место в размышлениях о политике (См. дискуссию Piven and Cloward (1993). Такова же роль программ общественных работ в сельской местности в неурожайный сезон как средства сдерживания оттока населения и, таким образом, предотвращения нехватки рабочей силы в пиковый сезон (Ravallion (1991b).